Una reforma de pensiones en Perú

El sistema de pensiones peruano en su conjunto no tiene sentido. Estamos en el medio de una trampa por mantener dos modelos de pensiones desconectados y compitiendo entre sí. La única forma de salir de la trampa de pensiones es reunir el SPP y SNP en una estructura única en la que todos los asegurados tengan acceso a una pensión mínima, destinen una parte de la contribución a un fondo solidario que pague esas pensiones, y otra parte a cuentas individuales de capitalización.

Por: Javier Olivera Mar, 01/17/2017 - 13:45
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Una reforma de pensiones para el Perú
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Foto: tomada de la página web del diario El Comercio.

Al igual que en Colombia, en Perú coexisten dos sistemas de pensiones paralelos que pueden afiliar a cualquier tipo de trabajador, es decir, compiten por la misma potencial población de asegurados. En Perú, el Sistema Privado de Pensiones (SPP) se basa en la capitalización de cuentas individuales y es manejado por administradoras de pensiones (AFP), con supervisión y regulación estatal. Por su parte, el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) es administrado por el Estado.

El SPP fue el segundo sistema de capitalización individual creado en Latinoamérica, en 1993, luego del sistema chileno creado en 1981. Al igual que otros sistemas en la región, el SPP se enmarca dentro de la primera ola de reformas estructurales que dieron al sector privado y a la individualización de la acumulación de contribuciones un rol decisivo. Se esgrime que el SPP se creó para solucionar el problema de financiamiento y corrupción, entre otros, del SNP. Este es un sistema de reparto en el que los beneficios se definen con reglas pensionarias claras y el mecanismo de solidaridad es explícito: los jóvenes financian las pensiones de los mayores, los sanos a los discapacitados, los de altos ingresos a los de bajos ingresos, etc. Es cierto, los parámetros del SNP antes de 1993 no eran correctos, se contribuía poco en comparación a los beneficios y no había especialización ni transparencia en las inversiones, ni un buen gobierno corporativo, todo lo cual dejaba margen para la corrupción y las malas inversiones. Sin embargo, en lugar de mejorar estos parámetros, se introdujo un nuevo modelo de pensiones completamente opuesto al de reparto: el SPP, el cual se basa en la capitalización individual de contribuciones, como se ha mencionado. En este sistema, la pensión depende del tamaño de las contribuciones de los afiliados y del rendimiento de las inversiones.

Esto quiere decir que en 1993 se usó como excusa la mala gestión de un determinado modelo de pensiones para introducir un modelo adicional. Veintitrés años después (lo que equivale a una generación) se sigue comprobando que los políticos siguen haciendo lo mismo, es decir, se usa como excusa algunos problemas de la gestión del modelo de capitalización individual y se permite que las personas se puedan jubilar retirando casi el integro (95.5%) de sus fondos acumulados en el SPP y que dispongan de hasta el 25% del fondo del afiliado para que repagar parte de una hipoteca o adquirir una vivienda, en el caso del Perú.  

Estas medidas han herido de muerte el sistema de pensiones peruano. Este tipo de políticas son variantes de otras medidas populistas que de tiempo en tiempo aparecen en países de menor desarrollo económico donde no hay una masa crítica de políticos, analistas e intelectuales que puedan contenerlas. Perú, que supuestamente aspira a formar parte de la OCDE y participa de tratados con la Organización Internacional del Trabajo, no debería caer en este tipo de tentaciones ya superadas en las economías de ingresos medios y altos. El ahorro para pensiones tiene como objetivo proveer un ingreso seguro y estable durante la vejez. La vivienda se compra con otro tipo de ahorro de los hogares y es un activo ilíquido de una naturaleza muy distinta a la del ahorro de pensiones.

Hay ideas o criterios sobre la seguridad social que han sido superadas hace tiempo, o propuestas que no existen en otros países similares a Perú. No hay países que hayan otorgado completa libertad al afiliado para que hagan lo que quieran con sus fondos de pensiones sin tener otras pensiones obligatorias al mismo tiempo. La literatura económica y psicológica ha documentado ampliamente y desde hace mucho tiempo que los individuos no planean adecuadamente el futuro, no diversifican bien sus activos, no presentan consistencia en sus decisiones, entre otras regularidades. Los estudios sobre cultura financiera documentan claramente las consecuencias negativas de largo plazo debido a la deficiente evaluación previsional de los individuos.

Tampoco se puede pensar que el ahorro de las familias en la forma de una casa, negocio o la esperanza de ser cuidado en la vejez por los hijos es la solución para una protección social sostenible. Hace tiempo que la literatura económica y demográfica ha demostrado que los hijos han perdido el valor de seguridad social que tenían. No hay nada que garantice que los hijos van a cuidar a sus padres ancianos, sobre en todo en las familias rurales y en condiciones de pobreza. Basta ver el grado de abandono de los adultos mayores pobres. La seguridad social es un gran invento producto del desarrollo económico de las naciones y de numerosas conquistas sociales.

A parte del oportunismo político del Congreso, lo que está pasando con el SPP es también consecuencia de haber mantenido un sistema excesivamente basado en el individualismo y sin ninguna conexión con el sistema público. Dado que cada afiliado contribuye para su propia cuenta, y no hay ningún mecanismo de solidaridad, se refuerza la idea que el fondo es solamente tuyo y que te lo puedes llevar en cualquier momento. Si al menos en el SPP hubiese una garantía de pensión mínima financiada con parte de los aportes de todos los afiliados, sería muy difícil tener leyes como las del retiro de los fondos. Al incluir este elemento de solidaridad entre los afiliados, se crea una especie de “candado” para el retiro anticipado del 25% de los fondos (o el 95.5% en la jubilación), pues de otra manera el derecho a la garantía se perdería.

Mi evaluación desde hace varios años ha sido que el sistema de pensiones peruano en su conjunto no tiene sentido. Es ilógico tener el SNP con una base contributiva que no es toda la población nacional asegurada; es más, su base contributiva tiene salarios mucho menores que la del SPP. Además, esto ha congelado las pensiones mínimas de dicho sistema desde el 2002, pero no ha impedido un crecimiento sostenido de nuevos asegurados, en particular de bajos ingresos, justamente por la existencia de este beneficio mínimo que no existe en el SPP. Por otro lado, los afiliados del SPP no pueden tener pensión mínima porque este es un sistema basado en el puro esfuerzo contributivo individual. Es decir, estamos en el medio de una trampa por mantener dos modelos de pensiones desconectados y compitiendo en el mismo país.

La única forma de salir de la trampa de pensiones es reunir el SPP y SNP dentro de una estructura única en la que todos los asegurados tengan acceso a una pensión mínima (cumpliendo ciertos requisitos) y destinen una parte de la contribución a un fondo solidario que pague esas pensiones, y otra parte a cuentas individuales de capitalización. En esta reforma, se respeta la propiedad de los fondos individuales acumulados a la fecha, y se usan los años contribuidos al SPP o SNP como válidos para otorgar la pensión mínima. Asimismo, una nueva oficina de pensiones creada con parte de las actuales oficinas de supervisión privada y pública podría encargarse de los procesos de afiliación y cobranza, lo cual haría redundante la existencia de las AFP en su estado actual. Ya no se necesitarían AFPs como ahora, si no pequeñas, eficientes y puras administradoras de fondos, lo cual haría más factible la entrada de nuevas firmas y facilitaría la competencia en el área donde sí sirve: en las inversiones y comisiones de administración. La combinación de elementos de reparto y capitalización individual es siempre mejor que en un modelo único donde no se diversifican los riesgos financiero, laboral y demográfico.

El debate debe encausarse hacia diagnósticos y propuestas que tengan sentido en la realidad peruana. La voluntad política mostrada por el gobierno (aunque aún tímida) de hacer una reforma integral de pensiones es muy positiva. Chile ya ha pasado por dos procesos de grandes cambios en su sistema de pensiones. De esa experiencia se pueden aprender cuatro cosas bien importantes: el proceso debe ser legítimo, es decir con comisionados que representen diferentes posturas ideológicas y técnicas; el sistema de capitalización puro no es la panacea; la reforma debe ser integral; y debe haber transferencias públicas en el sistema. 

La última comisión presidencial que se formó en Chile para reformar el sistema de pensiones incluyó a 16 comisionados chilenos y 8 extranjeros. Los miembros extranjeros también tuvieron derecho al voto para decidir la propuesta global de reforma. De las tres propuestas globales, la opción A ganó con 12 votos, incluyendo 5 votos extranjeros y 7 nacionales; y la opción B obtuvo 11 votos, incluyendo 2 votos extranjeros y 9 nacionales. La opción C fue votada en solitario por una comisionada polaca. La opción A buscaba profundizar las reformas emprendidas en el 2008, es decir fortalecer las pensiones solidarias y mejorar las pensiones basadas en capitalización individual. Esta opción no plantea una reforma drástica ni tampoco desafía la lógica ni los límites de la capitalización individual. La opción B, desafiando la racionalidad de tener un sistema de capitalización puro, apuntaba a crear un sistema mixto de pensiones con la creación de un componente de seguro social que recupere el principio de solidaridad entre afiliados y entre generaciones. La opción C proponía volver al sistema de reparto. Las protestas masivas del “No+AFP” vividas en Chile durante el último semestre son un claro ejemplo de que las pensiones son un tema de interés nacional preocupante y que el sistema que las organiza debe contar con legitimidad. Más allá de las bondades y limitaciones de cada propuesta, que la opción de reforma preferida haya sido alcanzada con la mayoría de los votos extranjeros no ayuda a legitimar la propuesta.

Hay que recordar que son los ciudadanos de cada país los que deben reflexionar y decidir qué hacer con el sistema de pensiones, que al final de cuentas es un contrato social. Expertos extranjeros y funcionarios de organismos multilaterales pueden dar asistencia técnica pero no creo que ellos deban decidir qué hacer con el sistema de pensiones en cada país. Ya ha pasado una generación entera de aquellos tiempos en los que estos funcionarios dictaban como se debían resolver los problemas en nuestros países bajo la presión de recibir sus líneas de crédito. Hay que llamarlos, sí, pero solo para que ayuden con sus experiencias.